Interview des Monats mit Prof. Stefan Huster Wie lässt sich der G-BA besser legitimieren?
Berlin (pag) – Das Bundesverfassungsgericht hat kürzlich eine Verfassungsbeschwerde gegen normative Zuständigkeiten des Gemeinsamen Bundesausschusses (G-BA) als „unzulässig“ verworfen. Was es mit der Entscheidung genau auf sich hat und welche Konsequenzen möglicherweise zu ziehen sind, erläutert der Rechtswissenschaftler Prof. Stefan Huster von der Ruhr-Universität Bochum.
Wie kam es zu dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts?
Prof. Stefan Huster: Die Frage, ob der Gemeinsame Bundesausschuss für seine weitreichenden Entscheidungskompetenzen und Normsetzungsbefugnisse hinreichend legitimiert ist, wird von Juristen seit langem kontrovers diskutiert. Das Bundessozialgericht hatte diese Frage in einer grundlegenden Entscheidung bejaht; auf die dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde erging 2005 die so genannte „Nikolaus-Entscheidung“ des Bundesverfassungsgerichts, die die Legitimationsfrage vermied und stattdessen dem Beschwerdeführer mit einem unmittelbaren grundrechtlichen Leistungsanspruch weiterhalf. Ein ähnlich gelagerter Fall kam nun wieder vom Bundessozial- zum Bundesverfassungsgericht: Hier ging es darum, dass der G-BA ein arzneimittelähnliches Medizinprodukt nicht in die Arzneimittel-Richtlinie aufgenommen hatte, so dass es für die Versorgung nicht zur Verfügung stand. Eine Versicherte, die dieses Produkt zur Behandlung einer dauerhaften Blasenentzündung begehrte, klagte vor den Sozialgerichten gegen ihre Krankenkasse und machte dabei insbesondere geltend, dass der G-BA zu derartigen Ausschlussentscheidungen nicht hinreichend legitimiert sei. Ihre Klage blieb in allen Instanzen erfolglos; in seinem Urteil vom Juli 2012 bestätigte das Bundessozialgericht erneut, dass es die Verfassungsmäßigkeit der Rechtsetzung durch den G-BA nicht in Zweifel ziehe. Gegen dieses Urteil richtete sich die Verfassungsbeschwerde.
Was hat das Bundesverfassungsgericht jetzt entschieden?
Huster: Nachdem der Senatsvorsitzende und Vizepräsident des Verfassungsgerichts Prof. Ferdinand Kirchhoff kurz vor der Veröffentlichung der Entscheidung einen Vortrag gehalten hatte, in dem er sich sehr kritisch zur Legitimation des G-BA geäußert hatte, war vielfach damit gerechnet worden, dass das Verfassungsgericht in seiner Entscheidung die jetzige Konstruktion des G-BA für verfassungswidrig erklärt. Kirchhof hatte insbesondere bemängelt, dass die gesetzlichen Vorgaben für das Handeln des G-BA zu unbestimmt seien und das Gremium daher einen zu großen Gestaltungsspielraum besitze.
Überraschenderweise hat das Gericht aber jetzt in der Sache gar nichts entschieden, sondern die Verfassungsbeschwerde für unzulässig erklärt, weil sie sich zu der begehrten Maßnahme und der hier einschlägigen Rechtsgrundlage für die Entscheidung des G-BA nicht substantiiert und konkret genug eingelassen habe. Dieser verfassungsprozessuale „Trick“ hat es dem Gericht erlaubt, die Erklärung der Verfassungswidrigkeit der Normen, die Einrichtung und Handeln des G-BA regeln, zu vermeiden, gleichzeitig aber seine Bedenken an der gegenwärtigen Rechtslage zu äußern. Das Gericht hat nämlich ausdrücklich zugestanden, dass die Zweifel an der Legitimation des G-BA „durchaus gewichtig“ seien und es sein könne, dass es an der Legitimation insbesondere fehle, wenn der G-BA in seinen Richtlinien eine Angelegenheit regele, die Dritte – etwa die Hersteller von Medizinprodukten – intensiv betreffe, sie aber nicht an der Entscheidungsfindung beteiligt seien.
Man kann nun darüber streiten, ob man es für besonders glücklich hält, dass ein Gericht eine Verfassungsbeschwerde für unzulässig erklärt, den Anlass aber nutzt, um in seiner Entscheidung und in begleitenden Vorträgen trotzdem seine Rechtsansicht anzudeuten. Manchmal steht hinter einer derartigen Verfahrensweise auch, dass sich die Mitglieder des Senats nicht auf eine Entscheidung in der Sache einigen konnten.
Was bedeutet der Beschluss für den G-BA und seine Legitimation, ergeben sich möglicherweise gesetzliche „Nachschärfungen“?
Huster: Tatsächlich läuft der Gesetzgeber Gefahr, dass das Verfassungsgericht in einem nächsten Verfahren „ernst macht“ und Normen des Krankenversicherungsrechts für verfassungswidrig erklärt. Insofern könnte er nun überlegen, die demokratische Legitimation des G-BA zu stärken. Das ist allerdings leichter gesagt als getan, wenn man nicht das gesamte GKV-System verändern will. Dritte, die von Entscheidungen des G-BA betroffen sind, in diesen Entscheidungsprozess einzubeziehen, ist schwierig, weil es ja seinen guten Sinn hat, dass ausschließlich die Institutionen, die für die Sicherstellung der Versorgung in der GKV verantwortlich sind – Krankenkassen, Ärzte und Krankenhäuser – im G-BA vertreten sind. Man wird dieses Gremium nicht beliebig erweitern können. Auch die Forderung, der Gesetzgeber selbst müsse dem G-BA genauere gesetzliche Vorgaben machen, ist nicht so einfach umzusetzen: Der Bundestag wird weder große Lust noch die Sachkenntnis haben, sich in Einzelfragen der Versorgung einzumischen. Am ehesten könnte man noch darüber nachdenken, die Stellung des Bundesgesundheitsministeriums zu stärken, indem es nicht nur – wie bisher – eine Rechts-, sondern auch eine Fachaufsicht über die Entscheidungen des G-BA wahrnimmt. Dadurch würde die demokratische Legitimation der Entscheidungen des G-BA sicherlich verbessert. Allerdings könnte dies auch dazu führen, dass die Versorgungsentscheidungen irrationaler werden, weil die Politik noch stärker als die Selbstverwaltung dazu neigt, den Einflüssen von Interessengruppen nachzugeben.